当前位置:会员之窗 > 成果展示 >

周谨平:社会治理与公共理性

发布时间:2016-09-05 10:43

  作者简介:周谨平,男,中南大学公共管理学院副院长,副教授,硕士生导师,哲学博士,国家留学基金委全额资助赴美访问学者。
  原文信息:论文发表于《马克思主义与现实》2016年第1期。
  
  社会治理需要政府的转型与多元权力的共治。无论是政府从传统管理型政府向引导性、服务型政府的转变,还是公民、社会与国家权力的和谐统一,都意味着政府不再是社会管理的唯一主体,多元社会主体的共同参与成为社会治理的基本模式。旧有社会管理所依赖的国家理性和经济理性都有其自身缺陷,能满足社会治理理性需求的唯有公共理性。公共理性意味着对于社会基本理念的认同,意味着对于他者的感知,意味着对于社会整体性的认识。公共理性是社会治理者走出角色伦理冲突的基石,是确保社会制度合理有效的基础,是保证社会治理公益性的支撑。
  
  一、国家理性、经济理性之于社会治理的缺陷
  
  社会治理需要政府的转型与多元权力的共治。无论是政府从传统管理型政府向引导性、服务型政府的转变,还是公民、社会与国家权力的和谐统一,都意味着政府不再是社会管理的唯一主体,多元社会主体的共同参与成为社会治理的基本模式。问题在于,社会主体有着各自的社会生活期待,而无论何种形式的社会治理,都期待具有普遍性的治理方式和治理目标,那么我们如何从个体多样性的善中达成公共善,实现社会治理的政治正当性?在传统的社会管理中,要么让社会服从国家理性,要么将社会结果交与经济理性。但两种理性都存在着难以弥补的缺陷。国家理性是国家权力行使的理由。因此国家理性更多的是从国家权力的存续和效能角度思考应以何种方式构建国家、施行统治。显然,这一意义上的国家理性是一种工具性的理性,它的考量完全脱离了政治道德,也脱离了公民本身。国家理性所强调的政治技巧和技术的使用实质上是国家统治对象客体化的过程。这与现代社会生活中社会单元主体化的要求显然是背离的。
  随着市场机制的发展,以及市场所具有的原始善性——隐含在自由交易之中的自由、平等价值,市场一度被认为是政府最有力的补充。激进的西方学者甚至提倡由市场取代政府,在社会生活中扮演主导角色,市场理性也被视为国家理性的替代方案。令人遗憾的是,市场非但无力解决所有社会问题,而且会带来新的问题。人们一度认为市场理性唯经济的考量会消除社会歧视——因为从理论上而言,拥有更广泛的就业群体有利于降低劳动成本。但事与愿违,市场不但没有消除歧视,反而加剧了歧视。经济理性则难以逃离狭隘的私人利益计较。经济理性完全从经济效益的角度试图找寻利益最大化的路径——无论是个人还是群体的。经济理性是一种有限的理性,即只关注经济主体自身的利益——在自我有限理性照见之下去寻求最优路径; 而且将经济价值作为行为选择的唯一标杆则难以估计其他的价值——如道德价值、社会价值。显然经济理性也只具有工具性意义。无论是国家理性还是经济理性,虽然在特定的领域都有存在的价值和必要(比如在国家主权领域和市场领域,国家理性与经济理性是必不可少的),但在社会生活层面都缺少社会治理所必需的公共性。能满足现代社会领域公共性需求的唯有公共理性,其也成为驱动社会治理的必要支撑。
  
  二、公共理性的特质与内涵
  
  罗尔斯认为,理性是“是一种知识和道德能力,扎根于人类成员的能力之中”①。理性虽然为人类成员所共有,我们都有理解生活世界、寻找价值标准、形成道德判断的能力,但并不是所有理性都是公共理性。即便在公共性团体之中,也并不都具有这种理性。比如宗教社团、贵族政体对于善的认识不是来源于公众的自主选择,而是来源于某种先验的道德认知或者自我道德观念(对于这种善的认识通常是不可置疑、不可讨论的)。与之相反,公共理性是具有平等公民资格的社会成员所持有的理性,这种理性以追求公共善为目的。公共理性有着如下特质。
  首先,公共理性是基于社会差异的理性。恰如罗尔斯所言“我们不应该诉诸我们看到的全部真理”②。社会成员不可能在某一理论体系面前达到完全的一致,即便我们可以普遍接受某一种道德观念、价值立场,我们的认识依然存在着程度和广度的差别。更何况我们的社会成员分属于不同的社群,随着社会分工的细化和文化的多元,群体性的差别也日趋明显。而且社会成员处于不同的境遇,他们之间的价值诉求往往相互矛盾。任何社会主体如果完全以其自身的闭合知识和道德体系作为社会生活选择的依据,就不可避免地排斥他人,这种理性就会失去公共性。
  其次,公共理性是对私人善观念的超越。公共理性承认差异,但差异不是目的。公共理性所期待的正是通过对合理善的共同追求化解差异带来的矛盾与冲突。如果任由社会成员都各自追求他们自己认为的善,那么社会生活就会陷入僵局。公共善无疑是社会生活得以开展的基础,对于社会管理尤其如此。任何公共政策的制定、管理模式的设计都追求普遍性。公共理性强调社会主体能够认识到公共生活必须遵循的某些原则,在此基础上达成共识。所以商谈并不能被狭隘地理解为妥协,“公民认可公共理性的理想,不是将其作为政治妥协的结果,也不是作为一种生活方式,而是从其自身合理原则内部出发的”③。
  因此,公共理性的特质复有其三,这是以共同体为基础的理性。很难想象,分属于完全不同道德共同体和政治共同体中的人们能够找到共识的基础。比如一个生活在差序社会并且已经完全接受差序文化的人,也可能很难认同诸如自由、平等这些被现代社会视为最核心的价值,也就不可能与生活在民主社会中的人对话、沟通。所以公共理性是一种能力,而不是结果。处在不同政治与文化共同体中的社会成员,通过公共理性的交往可以达成不同的共识内容。最后,公共理性有其边界。公共理性的边界在于社会生活领域。私人生活和国家权力都不在其范畴之内。我们不能基于公共理性干涉其他公民的个体信仰和个人行为(只要这种行为在法律体系的规范之内,而且不伤害其他社会成员)。我们也不能质疑一些基本性的共识,比如讨论人是否可以选择成为奴隶,或者国家权力是否应当具有强制力。当然,对于公共理性边界的问题依然具有争议。特别是社会生活与非社会生活的划分。无论对公共理性的应有边界有什么样的争议,但其对于社会生活领域的必要性是显而易见的。而且,将其严格限制在社会领域,能更为有效地规避其侵犯私人领域的风险。回避对于一些基本价值的追问,也能提高公共理性的有效性。而且从社会生活现实而言,我们只有先确定共同体语境,基于公共理性的对话才得以可能。
  公共理性是对于社会生活正当性的满足。社会治理的目的就是要让社会制度的建立更具有正当性,让制度理性符合社会成员的合理期待。制度建设谋求社会最大公约数,而且任何制度都带有某种程度的强制性。在现代政治语境中,特别在社会主义体制下,人民的主体自由又是最基本的价值共识。如何让制度的强制回归于人的自由,无疑是社会治理正当性不可规避的难题。康德为我们提供了从道德自律走向道德自由的图式。康德看到了道德原则对于所有人的规范性,那在规范面前人的自由如何保证?康德指出,所有人内心都具有道德理性,在道德理性的指引下,人们可以认识最高的道德准则并据此而行动。因此,对于道德原则的追寻不是外界他律的结果,而是道德自由的表达。制度强制的正当性也遵守着相同的逻辑,“公共理性的一个作用是给公民提供服从体现他们自己自由意志的法律的理由”①。只有当制度充分表达人们的理性共识的时候,对于制度的遵守便成为人们自由的选择,它不但没有削弱人的自主性,反而是自主性最集中的体现。就社会生活而言,如罗尔斯所指出的,正当优先于善,是社会制度的底线。任何形式的公共权力的行使都必须满足这条底线的要求。“我们对政治权力的形式,只有当其符合宪法——宪法的根本内容是所有公民根据他们作为合情合理且合乎理性的人而言都可以接受的原则和理想来认可的——的时候,它才是恰当的,因此也才是可得到辩护的。”②那么,对于我们的现实生活而言,公共理性又如何成为正当性的力量?
  首先,公共理性意味着对于社会基本理念的认同。任何公民都生活在特定的社会历史时期,都生活在确定的政治共同体之内,都必然受到一定社会文化、价值观的熏陶和影响。通过长期的共同体生活,社会基本理念渗入所有社会成员的血液,不仅成为联结人们的纽带,而且为共同体内的对话提供基本框架。社会主义核心价值体系和社会主义核心价值观所表达的价值理念是现历史阶段我国寻求社会共同善的基础。只有理解、接受、内化社会主义价值理念,我们才能形成可被普遍接受的价值标准。否则,社会的商谈只能是自说自话,无法得到共识的结果。充斥在网络之中的争执、谩骂和攻击显现了缺乏共同价值理念的公共非理性。虽然网络是公共的领域,但是一些网络言论完全是个人情绪的发泄、完全站在私人个体的立场,而且带有强烈的排他性。这显然与公共理性的要求背道而驰。在这种情况下,网络不再是公共交往的领域,而只是私人领域扩张的对象。正因如此,透露出极端个人价值判断的交往不可能产生任何一致性的意见。退而言之,缺乏基本理念的共识,社会商谈的结果也存在着非理性的危险。苏格拉底之死早在数千年前就为我们呈现了多数人的暴政,本质在于公共非理性对于公共权力的控制。可以想象,在某一社会中,如果多数成员来自于一个激进的家族或者团体,他们即便通过看似民主的程序也可能得出有违公共性的结果,比如曾经在非洲盛行的割礼——以割除生殖器的方式保证女性的纯洁。对于这种传统的坚持在一定程度上也得到了当地居民的广泛接受,但这种行为却是对当事人基本权利的严重亵渎。这就是为什么政治哲学家们反复讨论和强调公共理性的前提。公共理性不可或缺的重要维度在于求善,而不是简单地综合、折中公共意见。“公共理性理想的关键是,公民将在每个人都视为政治正义观念的框架内展开其基本讨论,而这种观念的基础则是那些可以合理地期待他人认可以及每个人都准备真诚捍卫的各种价值。”③我国的社会主义核心价值理念代表了当前先进的政治文化,传承了中华民族的优秀传统,表达了中国人民的共同理想。只有在这一理念的引领下开展社会交往,我们才能确保社会生活具有善的价值。这才是公共理性的主旨所在。
  其次,公共理性意味着对于他者的感知。在描述公共理性的特质时已指出,公共理性是承认差异、超越差异的理性。这种超越的实现依赖于公共理性中对于其他社会成员的感知能力。这与我国儒家的忠恕之道不谋而合。儒家的忠恕之道也被看作是我国传统社会的“黄金律”,所谓“己欲立则立人,己欲达则达人; 己之不欲,勿施于人”。儒家忠恕之道从积极和消极意义两方面论述了人对于他者的感知。从积极的方面而言,当人具有某种诉求和意愿时,应该想到他人也会产生同样的诉求,因此在实现自我价值、满足自我需求的时候要顾及他人价值的实现、他人需求的满足。从消极的方面而言,当自己规避某种风险和不愿接受的后果时,要考虑到他人同样会试图拒绝这种后果。如果说经济理性只具有自我维度,那么公共理性则显示出他人维度。我国社会结构的调整对于公共理性关于他者感知的内涵有着本质吁求。我国社会从以往的家族式熟人社会逐渐走向以公民身份为联结的陌生人社会。在熟人社会中,人们之间具有天然的血缘关系,也具有天然的道德责任和义务。而且熟人社会无论从社会关系、社会结构还是社会运转方式上而言,都具有私人领域的特点。由于天然的道德关联,熟人社会的主要调节方式是私人道德。在这种社会形态中,善通常优先于正当。而在陌生人社会中,私人道德显然无法满足社会生活的需求,人们之间也缺乏先天的联系。人与人之间的义务不再是显而易见的,相反,人们对于陌生人的道德认知受到极大限制。道德冷漠在一定程度上已经成为现代社会的侯症。我们社会现在广泛存在的诸多问题,都可以归结为对于自我的过度关注和对于他者的漠视,比如随意破坏公共秩序、随意破坏公共环境等。这些现象将带来整个社会的失序,并对所有社会成员产生巨大的压力。近期频频见诸媒体的“路怒”事件,很大程度上就是对这种压力的发泄。显然,这对社会治理带来了巨大挑战。公共理性要求人们在社会生活中: (1) 具有他人意识,在语言和行为的选择中考虑他人的利益、避免伤害他人; (2) 具有价值的包容性,在强调自我善观念正确性的同时考虑他人善观念的合理性,保持开放的文化态度; (3) 通过反思平衡让自己的社会诉求具有公共合理性。“公共理性向公民提供的理由是公共的,也就是说,这些理由可以合乎情理地被它们要面向的那些人认为是驱动性的。”①
  再次,公共理性意味着对于社会整体性的认识。公共理性以民主、平等的社会为前提。差序社会所传递的只是统治者的理性,而没有公共理性的空间。公共理性的发挥需要可以自由发表意见、观点并做出政治选择的公共领域。很多学者把公共理性所需要的自由理解为任性的个人自由,认为社会生活的参与者可以随心所欲地从事投票等政治选择。这是对公共理性的根本性误解。就如同在论述自由价值时所指出的,政治自由需要边界,公共理性期待的选择有着严格的限定。一俟人们走入社会领域,并开始做出与公共权力相关的选择时,他们的行为已不属于个人,而被赋予了深刻的社会意义。这就是公共理性超越私人领域的切实表达。公共理性要求人们必须从社会整体性的高度看待自己与他人、与社会的关系,力图实现个人与他人、与社会的和谐统一。怀着公共责任进入社会生活,是公共理性要求作为公民所必须具备的政治态度。一个完全不顾及公共责任的人在政治伦理层面没有进入社会生活的资格。“公共例行的理念拒绝将投票看成是私人、甚至个人的事情。”②对于公共性的事件,公共理性甚至要求人们要保持价值中立——即不以自己的个人经验、价值标准和私人利益阻碍对于公共事务的考量,而要从公共善的视野对相关问题做出判断。这就是为什么在司法审讯过程中,陪审团成员必须是案件的非利益相关者。建立公共道德自觉是公共理性的必然要求。对于社会整体的认知能力也是寻求公共善的理性保证。特别对于社会治理而言,社会制度的施行关乎每一位社会成员的切身利益,而且会对社会生活产生综合性的影响——很少情况下社会制度只牵涉社会生活的某一方面。比如当我们期待提高社会保障水平的时候,就不得不考虑社会的经济现实、政府的财政收入以及税收问题。社会保障额度的提高当然会更有利于处于社会不利的群体,但那些缴纳税收的群体又是否愿意承担额外的责任? 如果我们片面地思考问题,或者只站在自己的立场,就很难保障社会治理的公正——而这正是社会治理的基本价值。只有从社会整体的视角参与社会协商、参与社会政策和制度的制定,抱着审慎的态度作出负责任的选择,才能取得理想的社会结果。这也是公共理性的应有之义。
  
  三、社会治理何以需要公共理性
  
   公共理性对于社会治理而言是不可或缺的,也只有在以公共理性为主导的社会中,社会治理才有实现的可能。公共理性对于社会治理的必要
  性在于:
  其一,在人格方面,公共理性是社会治理者走出角色伦理冲突的基石。具备公共理性是每一位参与社会治理的主体资格,对于社会管理的决策和执行者而言更是如此。社会治理的参与者作为社会公民,一定具有多维的社会角色。他们是公共权力的操作者,是某一部门的员工,是其他社会成员的亲属,也是社会商品的消费者。在参与社会治理时,他们难以完全避免不同社会角色之间的伦理冲突。美国行政管理学者库珀举了一个例子: 一位女性在监督有害商用化学品的部门工作,她结识了一位男性并准备发展进一步发展两人的关系。这位男性恰好是某品牌杀虫剂的代理商。显然她男友的工作与她的管理业务之间具有密切的关系。① 一旦两人发生业务往来( 在原始案例中,两人刻意避免谈论关于化学的问题) ,那么这位女士就很可能陷入伦理冲突——比如她男友代理的杀虫剂被检测出有违规的成分,那么这位女士就必须在友情( 爱情) 伦理与职业伦理中做出选择。更多的问题则出现在社会管理者的职业道德与公共道德之间。作为政府部门的工作者,遵守职业规范、服从组织目标是其基本的伦理要求。在一般情况下,社会管理者也会想方设法让部门利益得到最大限度的满足,最有效地实现部门目标。这也是行政效率的必然要求,而且符合行政伦理。通常我们都赞赏那些踏实工作、爱岗敬业的工作者。但由于部门理性的局限,其部门目标也许并不能带来良好的社会效益,甚至会带来负面的社会后果。那么在决策执行中,社会管理者该如何取舍? 如何才能在众多伦理原则中作出正确的选择? 库珀指出,管理者所面对的各种价值冲突可以被划分为不同的层级,并借此构建了伦理决策模型。在这一模型最核心的部分,其实包括四部分内容: 预期的自我评价、道德规则、伦理准则和答辩彩排。② 对于社会治理参与者而言,要做出准确的伦理决策,就必须尽可能地站在公共性立场,认识、理解围绕公益的道德、伦理准则,以公共性的理由作为进行自我伦理答辩的依据,而这必然需要公共理性的指引。就公务员是否应该公开自己财产信息的问题曾一度引发人们的热议。支持者认为公务员操作公共权力,当然应该保持财产的透明,接受民众的监督。反对者则强调个人财产涉及个人隐私,是基本的公民权利。如果不借助公共理性,我们无法得出确切的答案。公共理性则可以帮助人们看到公务员与普通民众的身份区别——他们因为操作公权而带有公共性,公开财产是权力监督的重要且有效途径; 看到隐瞒个人财产所导致的权力腐败对于社会产生的严重后果。因此,财产公开无疑更符合社会公共利益的要求。
  其二,在制度层面,公共理性是确保社会制度合理有效的基础。社会制度的合理有效主要包括两个方面,一是公平公正,二是具有现实有效性,这两方面都需要公共理性作为支撑。公平公正是社会治理的基本价值目标。这些价值意味着社会制度必须毫无偏见地对待每一位社会成员,并且致力于维护社会成员在基本权利层面的平等。制度的公平公正也是社会治理政治正当性的主要依据。社会政策与制度越能促进人民的根本利益、满足人民的基本需求,越能更为充分地表达公共善,就越能获得广泛的社会认同。社会认同的程度则直接决定社会治理的权威性。两者的关系充分表现在现代政治选举制度。虽然世界各地所推行的选举制度相互之间存在着巨大差异——无论是选举资格的认定还是选举程度,但都表达了同样的主题——只有获得更多民众认同,才具有更强的政治权威。社会治理也是如此,所制定的政策和制度越能获得人们的理解和支持,其权威性也更强。关键在于如何实现制度的公平公正。社会治理强调多元参与,在现实社会生活中,不同的社会主体所处的地位、其对社会的影响力是不同的。如果缺乏公共理性,而只在个体理性的指导下参与社会事务,分属不同社会群体的主体都会倾向于将自己在某方面的优势转化为社会治理参与话语的特权。以此所指定的社会政策和制度无疑将带有极大的片面性和群体倾向性。而只有以公共理性取代个人理性,人们才能在社会生活中谋求能够得到普遍认同的政策和制度方案。特别对于少数群体而言尤其如此。某些群体游离于社会主流之外,他们可能也形成了自己的文化,具有特殊的需求。但他们的声音很容易被淹没在主流言语之中,他们的利益诉求难以得到满足,甚至遭到社会的歧视。个体理性显然无助人们思考他人的利益。唯有公共理性能够帮助人们对其他群体保持开放和宽容的态度,并认真思考对方意见对于社会生活的影响和意义。从社会、他人与自我三个方面综合考虑所制定的社会政策和制度一定比基于仅仅依据某种个体理性所产生的制度能够带来更为公平公正的结果。就制度可操作性而言,任何社会治理方式都需要利用、支配社会资源,都离不开现实社会环境,而且通常涉及多元主体的利益。只有基于现实的社会条件,才能让社会治理具备可操作性。社会资源是有限的,这是任何社会决策必须考虑的问题。在很多时候,社会治理也会陷入零和博弈的囚徒困境。如果人们都选择最有利于自己的方案,其结果往往是最糟的。这种博弈最典型地表现为公平与效率的两难。在具体情景中,我们无法同等程度地兼顾两种价值,而只能采取牺牲某种价值的方式实现另一种价值。跳出零和博弈的根本出路在于能够认识并执行整体的最优途径。这就需要在有效的社会资源中达到价值与利益的平衡。阿罗的不可能定律证明,如果各方都想通过社会资源配置实现自我利益的最大化不能达成最优的结果。因此,走出囚徒困境的最有效方式只能是借助公共理性,从社会整体层面为达成社会治理最优状态提供答案。
  其三,公共理性是保证社会治理公益性的支撑。从管理走向治理在管理者与民众关系层面经历了三个阶段。第一个阶段中,管理者与民众之间是单向的“权力—服从”关系,管理者处于权力的高位,所关心的是管理组织的目标和效力,传统社会的管理莫不如此。第二个阶段,管理者与民众之间开始建立“服务—顾客”的关系,管理者开始重视管理组织的社会服务功能,并尽可能满足民众的需求。从撒切尔夫人和梅杰所推动的新公共管理开始,社会管理开始大面积引入市场机制,广泛吸收企业管理理念和模式,旨在降低管理成本并在此基础上提高社会服务质量。梅杰在“公民宪章”运动中以政府承诺的方式接受民众监督,并且让政府服务规范化、制度化、标准化,认真听取民众意见,对待民众如同企业客户。现代社会治理则开始进入第三阶段。在这一阶段中,社会管理者既不是社会的绝对领导,也不是单纯的产品提供者,而开始关切基于公民的社会公共利益。社会治理不仅旨在实现经济目标、满足社会成员的物质需求,更期待通过社会管理加强社会成员之间的相互信任,在社会生活中建立和谐的秩序,提倡既尊重公民权利又有利于社会团结的精神价值。显然,社会治理发展的趋势更具有社会整体性的视野,更强调社会管理对于公民、对于社会价值层面的责任。正如哈登特在谈到新公共服务时所指出的,新公共服务的对象不是客户而是公民,公共服务希望促进的是公共利益——这种公共利益并不是简单的个体利益的累加。他认为公共服务的提供者不能够仅仅寓于狭小的市场范畴,而应该充分考虑社会的宪法体系、文明程度、道德价值等综合因素。① 如此广阔的社会公益领域显然不是个人理性能够认识和达成的,能够为此提供支撑的只能是公共理性。除了上文备述的公共理性能够帮助我们在社会管理中达成共识并让社会制度具有最广泛的代表性之外,公共理性更是一种边界理性。它能帮助人们自觉地维护法律和社会规则,即便在社会规范暂时没有涉及的情境下,也能让人们采取合理、能够被他人接受的方式行动。这无疑也是社会治理的内在要求。